连平 植信投资首席经济学家兼研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长
马泓 植信投资研究院资深研究员
近期，发改委印发了《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知（以下简称《任务》）。2021年是“十四五”规划开局之年，也是具有特殊重要性的一年。十四五期间，中国各类要素资源将更注重集聚效应，户籍和土地制度改革的深化，必将对房地产市场产生巨大和深远的影响。新型城镇化建设将呈现“人地钱”供需匹配的特征，城市群和都市圈建设将成为新的趋势，大城市的住房问题、农村的土地改革、老旧城区的改造都将引起市场产生深刻变化。中国房地产行业正在迎来新的发展时期，正在逐步显现一系列新发展机遇。
一、进一步促进农业转移人口市民化
进一步破除户籍制度壁垒，消除农村剩余劳动力进入城市的障碍，有利于促进农业转移人口有序有效融入城市，实质性地提升居民城镇化率。《任务》提出“有序放开放宽城市落户限制，推动新生代进城人群便捷落户，城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策”。据统计，2020年我国常住人口城镇化率已经超过60%，有望到2025年达到65%的相对较高水平；但按照户籍人口为基础的城镇化率仅为45%左右，预计在十四五期间该指标提升的幅度较前者更大。
新型城镇化不仅是人口的城镇化，而且需要在收入、公共服务、就业、保障等多个方面做好配套工作，为新市民提供有利于其长久居住在城市工作的条件，促成新市民永久性地融入城市，在为城市建设添砖加瓦的同时提高其生活水平。《任务》在三个方面提出了具体的要求。一是提升农业转移人口的技能要素。考虑到中国农村教育水平相对偏低，中国城镇化有必要大力开展职业技能培训工作。适当增加财政补贴，开展针对性创业技能培训，扩大职业院校向农业转移人口的招生规模。二是提高农业转移人口在城市的生存和保障能力。尤其是要解决转移人口的住房问题，对租购房者同等对待，允许租房常住人口在公共户口落户。依法灵活确定进城落户农民承包地、宅基地、集体资产等权益资产的交易属性，增加农业转移人口的收入，改善生存条件。三是推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，鼓励城市公立学校按照与本地户口所有者同样的条件招收农业转移人口的孩子，完成养老保险城乡对接工作，给予新市民享有基本的养老、医疗、社会保障等服务权利。当前全国基本医保覆盖面积已经达到90%以上，但基本养老保险未参保人数超过9亿，企业年金制度覆盖面还不足基本养老保险的10%，“十四五”期间仍有巨大的提升空间。
新型城镇化建设加快推进，将在十四五规划期间或更长一个时期内给房地产市场带来持续增长的新的需求。预计到2025年，我国城镇人口将达到9.28亿，城镇人均住宅建筑面积将升至44平方米左右；与此相适应，2021-2025年期间，平均每年住房建筑面积需求达到11.6亿平方米，整体房地产行业建筑需求依旧会保持长足的发展。
二、提升城市群和都市圈承载能力
目前，重点城市群与核心城市已进入了都市圈建设时代，后者将引领城市群并带动区域向高质量发展。《任务》提出要增强城市群和都市圈承载能力，转变超大特大城市发展方式，提升城市治理现代化水平。这在2020年提出“提升城市综合承载能力”的基础上，进一步强化了城市群和都市圈发展的理念。城市提供了经济发展必要的规模经济，是增长的重要引擎。纵观全球城市化发展历程，成熟的都市圈形成都与资源要素双向流动紧密结合。中国当前的特大城市、大城市正处于发展的新阶段。根据世界银行统计，2019年中国人口超过百万的城市人口占国家人口的比例为29%，与日本（65%）、韩国（50%）相比有很大差距，未来人口大城市化仍有很大的发展空间。新时代都市圈建设需要破除传统理念下不同行政辖区的行政管制，在建设规划、交通基础设施建设、医疗保障和教育资源等多个公共服务领域满足新进都市圈人群的需求。《任务》首次提出“建设轨道上的城市群和都市圈”，意味着未来将加快重点城市群城际铁路的建设，优化枢纽布局，促进城际之间人员通勤、货物流转，提高一体化发展水平。根据住建部公布的数据，2019年我国人均道路面积为17.36平方米，其中在31个省、直辖市和自治区中，有15个低于全国平均水平。预计在十四五期间末，我国人均道路面积有可能达到20平方米的国外发达城市平均水平。未来我国城市群和都市圈发展将具备更为良好的基础设施条件。
从中长期看，重点城市群和核心城市将承载更多产业和人口，成为房地产行业新的成长点，拉动房地产市场进一步发展。根据《任务》的发展规划，除了传统长三角、京津冀和粤港澳大湾区三大经济增长极之外，成渝地区、长江中游、北部湾、关中平原等跨省区城市群都可能成为劳动、生产要素流入的重点地区。房地产开发企业将相应增加对上述城市群的布局力度，相应地房地产行业占当地GDP比重有可能上升，这些区域的房地产市场仍将会有良好的发展前景。
三、加快推进城乡要素双向优化配置
《任务》提出要加快推进城乡融合发展，推进城乡要素双向优化配置，未来促进城乡要素双向流动落脚点在县域。《任务》提出“促进超大特大城市优化发展，推动开发建设方式从规模扩张向内涵提升转变，在中心城区周边科学发展郊区卫星城，实现产城融合和职住平衡”。全球一些发达都市圈内依附的中小城镇的GDP对都市圈的贡献率占到40%以上，这是我国城镇化建设有待补齐的短板之一。为了有效推进县城新型城镇化建设，在风险可控的前提下，未来将加大中央预算内投资和地方政府专项债券等财政性资金支持，有序发行县城新型城镇化专项企业债券。发改委在2020年8月已经下发了《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》。截止2021年3月底，已有三家企业获批发行县城新型城镇化建设专项企业债券，均在62个试点城镇名单范围内。预计未来有条件的县域经济将吸引更多开发性、政策性和商业性金融机构信贷以及非信贷资金的投入，促成有当地产业特色的小城镇蓬勃发展。根据社科院《中国县域经济发展报告（2020）》，全国百强县（市）GDP占全国比重为9.6%，江浙鲁三省百强县（市）数目靠前，其中不乏昆山、江阴等GDP超过4000亿的大型县级城市，百强县（市）人均GDP超过11万元，已基本达到高收入国家水平。十四五规划期间，部分有特色的县域房地产市场依然存在良好的发展机会。
四、农村土地制度改革将释放增量需求
农村土地制度改革加快步伐，宅基地已成突破口，将带来新的房地产需求和供给。《任务》明确“深化改革农村土地制度，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”，以宅基地作为改革试点的切入口，从宅基地的土地分配、流转、抵押到退出、使用、收益、审批、监管等方方面面提出了新的指导意见，以盘活农村闲置宅基地和地上房屋。土地制度市场化改革是十四五期间改革的重要任务。自十七届三中全会明确提出要逐步建立城乡统一的土地市场以来，土地市场改革一直在向前推进，尤其是2020年实施新版《土地管理法》以来，盘活农村闲置土地成为重要话题。据测算，当前全国农村宅基地有17万平方公里，其中闲置的宅基地约2万平方公里。假设每年可投放至市场的闲置宅基地占比为2%，即400万平方公里，按照2500元/平方米计算，每年闲置宅基地入市的规模大约在1万亿元左右。2019年，城镇居民比农村居民消费支出多14735元，目前流动人口为2.36亿，假设每年10%流动人口转为城镇人口，消费能力由农村水平转为城镇水平,仅宅基地流转之后所带来的城镇化每年可增加消费支出约3500亿元。这意味着深化农村土地改革，实现宅基地市场化流转对消费增长和经济发展将带来重大积极效应。此举将持续促进部分农民财产性收入大幅增加，有效拉动内需，促进消费和投资；增加城市土地供给，有效缓解部分城市房价上涨压力。
五、供需两相结合解决大城市住房问题
由于国内高房价的问题主要集中在一线城市和部分二线城市，关键的内在原因是住房结构性供需矛盾。未来一个时期，房地产市场的首要问题便是着力解决大城市住房突出问题。以满足更广泛的城市居民住宅需求，尤其是低收入群体的保障性住房需求。因此，《任务》明确提出要“加快培育发展住房租赁市场，以人口流入多、房价高的城市为重点，着力解决困难群体和农业转移人口、新就业大学生等新市民的住房问题”。该政策是基于2020年“人地钱挂钩”配套政策的延续。中国的住房管理市场调控，特别是为了解决部分大城市高房价问题，已经从单纯需求端调控向供需两相结合的调控方式转变。要增加住房供给，就势必要增加大城市土地供给，其中增加大城市租赁住房供给将是长期趋势。《任务》提出要“单列租赁住房用地计划，探索利用农村集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，支持将非住宅房屋改建为保障性租赁住房”。据测算，当前全国范围内非户籍城镇人口约2.3亿。其中，适龄的租房人群大约在1.5亿左右。因此有必要单列租赁住房用地和信贷指标，并尝试提供多元化住宅供给，包括探索利用农村集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，支持将非住宅房屋改建为保障性租赁住房。租赁住房建设将是十四五时期房地产行业发展的重要方向。
《任务》提出要“推进城市更新行动，加快推进老旧小区改造，2021年新开工改造5.3万个，有条件的可同步开展建筑节能改造，因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间”。相较于2020年3.9万的改造目标，2021年老旧小区改造增加了36%，城市更新正在提速。根据国家有关部门的调查报告，在一些大城市中，全国进城的农民工有52%是依靠用人单位提供的集体住所，而剩余的便是租住在城中村、城乡结合部等区域的住房。因此老旧小区、城中村等改造行动不仅可以提高城市当地居民的生活水平，也在很大程度上有助于改善新市民的居住环境。十四五期间，老旧小区改造将为房地产带来新的市场拓展空间。
六、增加城市住宅用地比重
在新一轮土地制度改革过程中，土地规划正在摒弃外延扩张和粗放利用的老路，向以结构性调整促进地区经济可持续发展的道路转型。《任务》明确首次提出“适当扩大住宅用地供应指标，提高工业用地利用效率”，这可能是过往十多年房地产行业发展从未遇到的新机遇。自2010年起，尽管有个别年份存在波动，趋势上全国国有建设用地中房地产和工矿仓储用地占比逐年递减，其中房地产用地占比从2010年的35.7%降至2017年最低的19.2%，近三年在20%左右；而基础设施及其他用地占比逐年提升，到2019年末已经达到50%以上。考虑到大部分重点城市已经完成了城市建设的初期阶段，特别是大城市的经济构成中传统工业部门占比较低，工业部门进一步投资扩张的需求逐年递减。但房地产所涵盖的住宅需求则与日俱增，新增用地与人口积累不成比例，一线城市特征尤为显著。因此，住宅用地指标将向中心城市和重点城市群倾斜，从而带动当地建筑业和房地产行业的发展；同时通过增加住宅供给，从供给端入手抑制大城市房价过快上涨。
通过分析《任务》的上述六个方面重要内容，展望十四五规划期间，房地产行业在新型城镇化建设下仍有很大的发展空间。土地市场和城市建设将迎来新的发展格局。在经历了二十多年的高速发展后，房地产开发企业应针对新形势、新格局前瞻性地谋划战略转型。尽管近年来房地产监管和金融政策逐步向规范和严格方向靠拢，但这并不会改变行业长期的发展方向。预计十四五期间，城市群和都市圈房地产市场的活力将会增加。除了首次住房购置需求以外，改善型需求和租赁房市场比重有望持续提升，房地产投资仍将保持平稳较快增长。