导读：近日，国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），收到了市场的强烈反响。市场普遍将《指导意见》的出台视为重大利好，认为必将引发新一轮的“平台经济热潮”。作为经济学家，我们不仅要关注宏观政策效应，更有必要对关系平台经济健康发展的几个关键问题做一些冷静思考，以推动公共政策的良好意愿真正落到实处。
来源：金融电子化
黄志凌 / 中国建设银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事
思考一：如何正确理解《指导意见》的经济发展意义？
近年来，我们见证了互联网平台经济的蓬勃兴起，也目睹了“野蛮生长”滋生的种种问题。一方面，互联网平台经济作为生产力新的组织方式，确实为经济发展提供了新动能。数据显示：2018年，互联网平台应用生态带动就业机会累计超过6000万个；2019年上半年，全国规模以上互联网企业收入同比增长17.9%，实物商品网上零售额38165亿元，同比增长21.6%，占社会消费品零售总额的比重接近20%。但另一方面，消费欺诈、竞价排名、用户歧视、数据泄露、恶性竞争甚至金融诈骗等现象亦屡见不鲜，成为平台经济必须直面和解决的问题。
因此，《指导意见》充分肯定了平台经济对优化资源配置、促进跨界融通发展和大众创业万众创新、推动产业升级、拓展消费市场尤其是增加就业的积极作用。同时，《指导意见》也正视平台经济发展中存在的现实问题，从中国经济转型升级的战略高度，提出了优化完善市场准入条件、实行包容审慎监管、鼓励发展平台经济新业态、优化平台经济发展环境和强化平台经济发展法治保障等五个方面的政策措施，旨在促进平台经济进一步规范健康发展。
《指导意见》的发布有利于市场形成更加稳定的政策预期，无疑将对平台经济的新一轮发展起到积极的促进作用。但动态观察其经济政策效应，我们不应仅仅看到对“平台经济规模支撑”的促进效应，更应重视《指导意见》在中国经济转型升级的战略层面所产生的一系列社会经济发展意义。其一，《指导意见》将“互联网+服务业”、“互联网+生产”、“互联网+创业创新”作为平台经济发展新业态、培育新动能的重点领域，有利于促进互联网与产业经济的深度融合，加快数字产业化和产业数字化进程，推动互联网思维和技术对实体经济的全面赋能。其二，《指导意见》对平台经济的市场准入机制、监管方式、政策配套、法治保障等提出了明确要求，不仅增加了对于平台经济的制度供给和政策供给，更有利于从整体上规范数字经济发展的市场环境、激发市场活力，切实发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，进一步提升经济运行的质量和效率。其三，《指导意见》抓住了数据开放和保护体系、社会信用体系这两个重点，这不仅是平台经济健康发展的关键，也是“数字中国”建设的重要支撑。建立健全这两个体系，将大大推动更加高效透明的数字政务、更加健康活跃的数字经济和更加诚信便捷的数字社会，有利于数字时代经济社会的全面创新发展和转型升级。
思考二：如何深刻理解平台经济的实质？
目前，关于平台经济的理解主要聚焦于两方面，即平台经济的经济属性和技术属性。前者多以“双边市场”理论为基础，关注平台经济的网络效应、需求方规模效应等不同于传统经济形式的属性；后者则更强调互联网、大数据等新技术条件对平台经济的驱动和支撑作用，关注其开放性、跨界性等特征。
其实，“平台”并非新生事物。古老的集市、现代的商场都是我们熟悉的平台。但只有与互联网深度融合之后，作为生产力组织方式的平台经济才应运而生。这是因为“连接一切”的互联网实现了广泛、及时、大规模、低成本的信息交互，为解决市场的信息不对称问题提供了新的可能，而平台经济的意义正在于此。随着网络通信、大数据、云计算、人工智能等新技术的不断发展，平台得以搭建更加强大的数字基础设施，实现更大规模的信息交互和更加精准的信息匹配，从而实现更加高效的资源配置和价值交换，提升经济运行效率。从这个意义上说，平台经济就是信息经济，平台企业提供的服务本质上都是信息服务。也正因如此，平台思维和平台模式才越来越广泛地进入经济社会的各个领域，重塑着人们的生产和生活方式。
因此，所有数据和技术手段都应该服务于更好解决信息不对称的问题，而不是利用数据垄断和技术壁垒来加剧信息不对称，甚至放任或制造信息的失真与欺诈，造成市场的扭曲。这是平台经济健康发展的关键，也是其能够积极推动经济社会发展的前提。
思考三：如何合理界定平台企业的责任？
在平台经济的发展过程中，平台企业无疑扮演着最重要的角色。目前，平台经济遇到的诸多问题，其重要原因之一，就是平台企业责任边界的不清晰。
要界定平台企业的责任，必须从其所提供的产品/服务出发。一般来说，平台企业提供的产品/服务分为三个层次。第一层次，“平台即基础设施”，平台企业提供的是交易所需的网络、系统、应用等数字基础设施。第二层次，“平台即中介”，平台企业为供求双方提供信息匹配与撮合。第三层次，“平台即生态”，平台企业负责制定涉及平台内经营者、消费者、第三方服务商等各参与主体的行为规则，维护交易秩序和平台生态环境。
由于提供的产品/服务具有“准公共产品”的属性，平台企业对平台的规范健康运行不仅负有技术责任，即保证平台基础设施和数据的安全，还负有经济责任和一定的社会责任。平台企业有责任对平台内经营者进行必要的准入审核，对其提供信息的真实性和完整性进行核验，并对其所提供产品/服务的质量承担相应责任，保护平台内经营者的公平竞争与消费者的合法权益。同时，平台企业还有义务依据法律和平台规则，对平台中的各参与主体进行相关行为管理，例如，对双向评价中的强制好评、恶意差评等行为进行纠正，以客观公正的信用评分参与社会整体信用体系的建设等。
因此，平台模式并非“搭台唱戏”那么简单。既然搭了台，那么谁来唱戏、唱什么戏，平台企业都负有相应的责任。合理界定政府监管、平台治理和平台内经营者的责任，是平台经济健康发展的重要保证，既要避免平台企业责任的无限扩大，也要防止平台治理的成本转嫁。
思考四：平台经济发展存在哪些值得注意的风险？如何应对？
首先是平台自身的运营风险及其外溢。平台运营既面临着网络安全、系统漏洞、信息泄露等技术风险，也面临着数据真实性、模型有效性等数据能力方面的风险。并且由于平台经济的外部性被大大放大，当平台自身的风险防控能力不足时，平台出现的问题常常外溢为社会问题，造成对公共资源的消耗和对公共利益的破坏。
在包容审慎的原则下，对平台经济进行更有效的监管十分必要，这不仅是为了促进平台经济的健康发展，也是维护公众权益和社会稳定的需要。面对平台经济，传统监管模式主要存在三个方面的问题：一是有限监管资源无法覆盖海量监管对象，二是垂直监管体系无法适应平台业务的跨界属性，三是与一些平台企业相比，监管部门在数据和技术的掌握上并不占有优势。这三个问题的核心依然是信息不对称。
需要建立与平台经济相适应的“互联网+监管”体系，运用互联网思维和技术手段，最大程度地破解信息不对称造成的监管困境。一是“以平台管平台”。借鉴金融监管领域的穿透式监管理念和监管科技，搭建“监管部门+平台企业”的协同监管平台，在事前审批、事后处置的基础上，进一步强化面向数据和流程的事中监管。二是“以数据管数据”。结合“互联网+政务服务”的持续推进，打通政府部门之间的数据孤岛，将原先分散在各政府部门的数据汇集纳入监管平台；同时，建立政府与企业间的数据交流机制。一方面，通过搭建数据监测模型，强化对平台经营过程的风险预警和及时干预；另一方面，通过合规、可控的数据共享，支持平台治理水平的提升，促进社会信用体系的完善。面对新业态，可以借鉴监管沙箱的做法，来平衡创新风险与规范秩序。
第二，过度资本化的风险。从微观层面来看，一些平台以用户补贴等方式快速吸引流量，但缺乏可持续的经营模式，一旦资金链出现问题，不但平台难以为继，还引发了诸多社会问题。从宏观层面来看，目前平台经济仍主要集中在消费服务领域，而对教育、医疗、养老等民生服务领域的投入还很不够，对“互联网+工业制造”、“互联网+农业生产”的支持也很有限。出现这些问题，本质上是因为当前平台经济与实体经济的关系还没有充分理顺。诚然，用户规模是平台实现双边正反馈的基础，但平台能够吸引并留住多少用户，根本上取决于平台能在多大程度上解决经济社会发展的需求痛点。
需要设计科学合理的政策机制，通过税收等激励约束手段鼓励社会资本进入实体经济和社会发展真正有需要的领域；同时，建立正确的政府行为评价机制，引导地方政府关注平台经济的质量、健康度和对产业转型升级的贡献度，而非仅仅关注平台企业的数量或规模，进一步推动平台经济为实体经济的提质增效发挥积极作用。
第三，数据滥用的风险。数据是平台经济的关键要素，也是平台企业的核心资产。但目前，对于数据的采集、权属、保护、使用等问题，尚未形成明确的法律规范。过度采集、拒绝分享、算法歧视、数据滥用、隐私泄露等问题层出不穷，甚至出现了侵犯个人信息的完整黑产业链，对公民安全与公民权利造成了严重损害，对平台经济所赖以生存的社会信用基础也造成了严重破坏。
需要尽快完善数据相关立法，围绕数据采集、确权、开发使用、流通交易、增值利用等重要环节，建立贯穿数据全生命周期的规则体系，明确平台企业的法律义务与法律责任。在完善顶层设计的基础上，落实监管机制和司法救济措施，切实保护公民数据权利和隐私安全，规范数据产业的整体发展。
思考五：对商业银行平台化实践的提示
随着互联网“下半场”的开始，商业银行也纷纷搭建起自己的互联网金融平台，并沿着金融业务的延长线，逐步拓展至社会治理和民生服务领域，将金融服务嵌入更多生产生活场景，参与平台生态的构建。
需要提示的是，商业银行应正确看待“上半场”互联网企业带来的挑战和冲击。事实上，互联网企业恰恰是做了银行自己不愿意或没有能力去做的事，通过互联网技术和平台模式为解决金融业普遍存在的难点问题探索了新路。因此，商业银行的平台化实践，不是简单地去和互联网企业抢赛道，而是充分吸收互联网金融平台前期发展的经验和教训，充分发挥自身在资金、客户、渠道、人才、技术等方面的比较优势，确定适合的平台发展思路。
在发展金融服务平台时，核心是要回归本源，利用科技手段将对实体经济的金融服务做到极致，尤其要充分发挥商业银行在金融洞察、数据积累、风险管理等方面的能力优势，当好普惠金融服务的主力军，努力构建起社会各类群体的信用体系，将金融资源引流到实体经济真正需要的领域和环节，打通实体经济的“微循环”。
在参与社会治理、民生服务等领域的平台生态构建时，关键是要发现真正的痛点问题，发挥对金融、科技、市场、社会等各类要素的聚合作用，深入具体场景，打造真正有价值的平台。建设银行在参与各地智慧政务、民生服务等平台建设的初步探索中就有这样的体会：要聚焦政府治理难点和民生需求痛点，充分发挥银行在数据洞察、系统整合、互联互通、信息安全、服务渠道、品牌信誉等方面的金融和科技优势，以智慧的方式赋能痛点问题的解决；在此过程中，要积极开展与各行业主体的开放合作，发挥各自在市场、技术、资源等方面的优势，共建“互联网+金融+行业”的良好平台生态，形成可持续的运营模式，这样的平台才具有持久的生命力。