渣打银行大及北亚首席经济师、中国首席经济学家论坛理事 丁爽
概要：根据财政部数据计算，2020年中国的广义预算赤字率为11%，实际执行的赤字率为8.6%， 比2019年的实际执行数高3个百分点，说明去年的财政政策相当扩张，但预算给予的空间并未用足。我们测算，去年财政刺激对经济增长的拉动幅度约为2.5个百分点。由于执行的赤字低于预算，而预算赤字的融资几乎全额到位，各级政府在2021年年初有接近2.5万亿元的闲置资金，减少了今年一季度发行政府债券筹资的紧迫性。我们预计官方狭义赤字率可能会从去年的3.6%调降到今年的2.8%，而广义赤字率可能从去年实际执行的8.6%降到6%，一方面确保财政可持续性，一方面避免财政悬崖。
2020年中国实施了大规模的财政刺激，以抵御新冠疫情对经济的冲击。在5月份两会期间通过的预算中，官方一般公共预算赤字（狭义赤字）设定为GDP的3.6%，高于2019年的2.8%的赤字率。我们将一般公共预算与政府性基金预算加以合并，并按照国际通行准则对收入和支出进行重新分类，以获得更能反映财政政策力度的广义预算赤字数字。我们的测算显示，2020年广义预算赤字率约为11%。
财政部近期公布的2020年财政收支数字披露了预算的实际执行情况（图1和表1）。
• 一般公共预算的实际收入高于预算，实际支出低于预算， 实际赤字为6.3万亿元（GDP的6.2%），比预算赤字少4,890亿元（GDP的0.5%）。
• 政府性基金预算的实际收入超过预算1.2万亿元，而实际支出则低于预算8,120亿元，实际赤字约为2.5万亿元(GDP的2.4%)，低于预算赤字约2万亿元（GDP的2%）。
• 综合以上两项，2020年广义预算赤字实际执行数为8.7万亿元（GDP的8.6%），而2019年实际执行的赤字率为5.6%，说明财政刺激相当于GDP的3个百分点。但实际执行的广义赤字低于11.2万亿元（GDP的11%）的广义预算赤字，说明预算的财政空间没有用足。
一般公共预算接近完全实施
受疫情影响，2020年一般公共预算下的实际收入下降3.9%，但好于年度预算所预期的5.3%的降幅。2020年下半年，随着经济回暖，工业生产、盈利和出口加速，税收迅速恢复增长。上半年税收同比下降11%，但在三、四季度分别实现7%和15%的平均同比涨幅。
2020年疫情爆发后，中国加大减税降费力度，出台中小微企业和受疫情影响较大的企业免征或减征增值税和社保缴费等多项帮扶支持措施，财政部估计，2020年全年为企业新增减负超过2.5万亿元。
同时，因压减政府非刚性和一般性支出，政府支出增速低于预算，2020年一般公共预算下的实际支出增幅仅为2.8%，低于3.8%的预算支出增幅。政府压减非必要支出，坚持有保有压，重点支持疫情防控、脱贫攻坚和基层“三保”等领域。全国城乡社区支出和一般公共服务支出同比分别下降20%和1%。
2020年实际执行的一般公共预算赤字为6.3万亿元，高于2019年的实际执行赤字（4.8万亿元），表明财政政策更为扩张。但实际执行赤字小幅低于6.8万亿元的预算赤字规模。
政府性基金预算赤字大幅低于目标
政府性基金预算下的实际执行赤字从2019年的6,850亿元大幅扩大到2020年的2.5万亿元，但仍比预算少2万亿元，很大程度上是因为土地出让收入出人意料地呈双位数增长。
土地出让收入占政府性基金总收入的90%，2020年增长15.9%，超过预算规模（预算预期下降3%）将近1.4万亿元，带动政府性基金收入增长10.6%。
政府性基金支出同比增幅从上年的13.4%加快到28.8%，但仍低于38%的预算支出增幅。支出增幅低于预期的主要原因是缺乏可供地方政府投资的具有明确回报率前景的项目，或落地缓慢。
财政刺激拉动经济复苏
2020年由于实施减税降费等政策，广义预算实际收入的GDP占比相对2019年减少了0.7个百分点，同时由于扩大支出，广义预算实际支出的GDP占比相对2019年增加了2.3个百分点，实际执行的赤字率比2019年的5.6%高出约3个百分点。也可以说，2020年的财政刺激相当于GDP的3%。
我们依据对财政乘数的评估来估算财政刺激对GDP增长的拉动力度。国际货币基金组织（IMF）在2019年与中国的第四条磋商报告中将中国的财政乘数一律设为0.5倍，如果使用该乘数，2020年财政刺激对中国GDP增长的贡献为1.5个百分点。我们使用中国的历史数据进行测算得出，在正常情况下，财政收入的乘数为0.3倍，财政支出的乘数为1.5倍，据此推算，2020年财政刺激对GDP增长的拉动作用为3.7个百分点。但是，疫情造成的干扰可能会压低支出乘数，若将支出乘数调整为较为保守的1倍，那么2020年财政刺激对GDP增长的拉动幅度约为2.5个百分点。
专项债发行资金未完全投入使用
在中国，一般公共预算的赤字通过发行中央和地方一般债券、支取预算稳定调节基金和使用以前年份结转资金弥补。政府性基金预算的赤字通过发行政府专项债券和使用以前年份结转资金弥补。2020年，全国人大批准了3.76万亿元新增一般债券额度和动用预算稳定调节基金和以前年份结转资金用于弥补一般公共预算的赤字，并批准了新增抗疫特别国债1万亿元和新增地方专项债3.75万亿元用来弥补政府性基金预算的赤字。
财政部数据显示，地方专项债实际新增3.6万亿元，略低于预算批准的3.75万亿的额度，其他债券几乎是足额发行。由于广义预算赤字的融资几乎全额到位，而实际执行的赤字比预算低2.5万亿元，由此我们估算，2021年初，各级政府持有的闲置资金将近2.5万亿元。这也是为什么2021年初国务院并没有像去年那样，在全国人大批准全年发债额度之前提前下达发债额度。
预计2021年财政赤字缩减，但政策不会急转弯
去年12月召开的中央经济工作会议提出，2021年积极的财政政策要提质增效、更可持续。保持适度支出强度，增强国家重大战略任务财力保障，在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为。
在今年1月6日的采访中，财政部长刘昆表示，2021年要合理确定赤字率和地方政府专项债券规模，保持适度支出强度，保持宏观杠杆率基本稳定。
我们预计，在3月初即将召开的两会上，2021年官方狭义预算赤字率或将从2020年的3.6%下调到疫情前2.8%的水平，而更能全面反映整体财政状况的广义预算赤字率或将从2020年实际执行的8.6%降到6%（大约6.7万亿元），我们认为，这样的降幅在逐步恢复财政可持续性的同时，可以避免出现政策悬崖。同时，在2021年预计的6.7万亿元的赤字中，大约2万亿可以通过上述的闲置资金弥补，新增发债额度可能会从2020年的8.5万亿下降到5万亿左右，这将有助于稳定政府的债务率。
